Von Stefan Malfèr

Das Ministerratsprotokoll vom 1. Mai 1861, das erste Protokoll des vorliegenden Bandesa, verrät mit keinem Wort die Bedeutung des Tages. An diesem 1. Mai eröffnete Kaiser Franz Joseph im Thronsaal der Hofburg in Wien feierlich die beiden Häuser des im Diplom vom 20. Oktober 1860 versprochenen und mit dem Patent vom 26. Februar 1861, der sogenannten Februarverfassung, tatsächlich ins Leben gerufenen Reichsrates1. Die Zeremonie war wohl vorbereitet, sie war bewußt als ein Staatsfest inszeniert2, mit vorausgehendem feierlichem Hochamt, dann mit Aufzug einer Militärbrigade, mit Salven und Glockengeläut zum eigentlichen Staatsakt, nämlich der Eröffnung durch den Kaiser und der Verlesung der Thronrede. Und dabei geschah nach übereinstimmendem Zeugnis, was auf dem Höhepunkt eines Festes eintreten kann, daß die Beteiligten entgegen aller || S. 10 PDF || bisherigen Skepsis überzeugt werden von dem, was sie tun. Als der Monarch den Thronsaal betrat, wurden auf dem Burgplatz Salven abgefeuert, und während der Verlesung der Rede läuteten in Wien alle Glocken. Franz Joseph trug die Rede mit lauter, im ganzen Saal vernehmbarer Stimme und mit solcher Wärme und Überzeugung vor, daß die „erlauchte Gesellschaft“, die sich im Saal versammelt hatte, der Rede immer häufiger akklamierte und am Ende in minutenlanges Vivat ausbrach. „Es gibt Situationen“, gab die unabhängige Zeitung „Ost-Deutsche Post“ den Eindruck der Zeremonie wieder, „wo das gesprochene Wort größere Bürgschaft gibt als das geschriebene. Ein Dokument, in welch feierlicher Form es auch der Welt hingegeben wird, ist doch immer etwas Lebloses … In dieser Beziehung ist es von höchster Wichtigkeit, daß alle, welche heute im großen Saale der Hofburg bei der Thronrede anwesend waren, Zuhörer wie Abgeordnete, ernstlich ergriffen wurden von dem Tone der Wahrheit, der Innerlichkeit und der Wärme, mit welchem der Kaiser zu der Versammlung sprach. Sichtlich bewegt von der Bedeutung des Momentes, hörte man es der Rede an, daß … sich der Monarch wohl bewußt ist, was er verheißt und wofür er sein kaiserliches Wort engagiert3.“ Ähnlich der Eindruck eines entschieden konstitutionell gesinnten hohen Beamten, Joseph Freiherr v. Kalchberg: „Ich war [von der Thronrede] so erwärmt und begeistert, daß ich zum Minister Schmerling, als wir zusammen nach dem Abgeordnetenhause gingen, … sagte: die Art, wie der Kaiser die Thronrede vorgetragen habe, gelte mir nahezu soviel als die Verfassung selbst …4“ Staatsminister Anton Ritter v. Schmerling, der Regisseur des Festes, konnte zufrieden sein. Auch der Kaiser äußerte ihm gegenüber seine Genugtuung über die lebhafte Huldigung und erkundigte sich nach dem Verfasser der Thronrede. Schmerling erzählt in seinen „Denkwürdigkeiten“: „Als ich ihm als Verfasser den Sektionsrat Perthaler nannte, trug er mir auf, ihm vorläufig schon seine volle Zufriedenheit auszudrücken, und am nächsten Morgen übersandte ihm der Kaiser spontan das Ritterkreuz des Ordens der Eisernen Krone5.“

„Das Ereignis des heutigen Tages ist ohne Beispiel in der Geschichte Österreichs6“, schrieb „Die Presse“. Der Kaiser hatte eine mehr als zehnjährige Periode absoluten Regierens beendet durch ein persönliches, coram publico gegebenes, feierliches und scheinbar unwiderrufliches „Gelöbnis auf die Gesamtverfassung des Reiches“ — allerdings von Anfang an nur scheinbar unwiderruflich. Man muß gar nicht bis zur Sistierung des Grundgesetzes über die Reichsvertretung 1865 gehen, es genügt, wenn man die letzten Protokolle dieses Bandes liest, in denen die technischen Details der Wiedereinführung des absoluten Regierungssystems in Ungarn — des sogenannten Provisoriums — diskutiert wurden, um die Schwierigkeiten zu erfassen, unter denen sich Einführung und Ausbildung des konstitutionellen Systems im Kaisertum Österreich vollzogen. Trotz der Begeisterung || S. 11 PDF || aller Teilnehmer hatte schon das Fest selbst seine Schönheitsfehler. Der Reichsrat, der sich im Thronsaal um den Kaiser scharte, war höchst unvollständig. Nur die Mitglieder des engeren Reichsrates waren versammelt, und auch unter diesen fehlten die Abgeordneten aus Istrien und aus Venetien7. Vor allem aber fehlten alle Abgeordneten aus Ungarn und aus Kroatien-Slawonien, wo die Landtagsverhandlungen noch andauerten, sowie aus Siebenbürgen, dessen Landtag noch gar nicht einberufen worden war. Die aus den Ländern der Stephanskrone zu berufenden Herrenhausmitglieder waren noch nicht ernannt. Ungarn war nur durch den Hofkanzler Nikolaus Baron Vay und den Minister Anton Graf Szécsen als Mitglieder des Ministerrates vertreten8.

Welche Bedeutung kam also jener Verfassung tatsächlich zu, deren zentrales Organ, der Reichsrat, gerade eröffnet worden war?

Das Februarpatent hat sehr verschiedene Interpretationen erfahren. Im vorliegenden Zusammenhang geht es nicht um die Frage des Verhältnisses zwischen Oktoberdiplom und Februarpatent, d. h. um den Aspekt Föderalismus — Zentralismus9, sondern um den Stellenwert des Patents im Rahmen der Entwicklung Österreichs zu einem Verfassungsstaat. Ist dieser „ewig denkwürdige erste Mai 186110“ tatsächlich ein historisches Datum, der Übergang Österreichs von einer absoluten zu einer konstitutionellen Monarchie, wie es viele Zeitgenossen empfunden haben, oder ist das Februarpatent nur eine „Modifikation des Neoabsolutismus“, ist seine Quintessenz gar „die Ablehnung des Konstitutionalismus11“? Bedeuten das Februarpatent und das tatsächliche Zusammentreten des Reichsrates einen entscheidenden Schritt in der Verfassungsentwicklung, oder ist es „der letzte Versuch, dem Konstitutionalismus eine prinzipiell andersartige Verfassungskonstruktion auf dem Boden des historischen Staatsrechts und der Monarchischen Legitimität gegenüberzustellen12“? Die Entstehungsgeschichte || S. 12 PDF || des Februarpatents wurde schon mehrfach behandelt13. Ein weiteres Detail könnte hier über die Interpretation des Textes hinaus Klarheit bringen.

Zunächst besteht kein Zweifel, daß die Februarverfassung von 1861 keine Konstitution im französischen Sinn ist mit einer Grundrechtserklärung und einem vollständigen Organisationsteil, wie z. B. die Aprilverfassung von 1848 oder der Kremsierer Entwurf. Erstens nicht aus formalen Gründen, erklärt doch Art. VI des Februarpatents insgesamt über 40 kaiserliche Patente, Handschreiben und Gesetze als „die Verfassung Unseres Reiches14“. Zweitens auch nicht dem Inhalt nach. Die Aufzählung dessen, was zu einem vollständigen Verfassungsdokument im genannten Sinn fehlte, ist lang, immer wieder wurden solche „Negativlisten“ erstellt15: „… es fehlten die Grundrechte … Normen über die vollziehende und richterliche Gewalt … die Ministerverantwortlichkeit … Immunität der Abgeordneten, das Steuer- und Rekrutenbewilligungsrecht … Normen über das Verhältnis der Nationalitäten … Grundrechte der Gemeinden16.“ Die Unvollständigkeit der Februarverfassung liegt auf der Hand.

Es ist für das Verständnis dieser „Verfassung“, aber auch für die Protokolle des vorliegenden Bandes und nicht zuletzt für die Person Schmerlings wichtig, diese Unvollständigkeit genauer ins Auge zu fassen. Sie ist nämlich so groß, daß sie nicht allein aus der gewiß vorhandenen Abneigung des Kaisers gegen eine Konstitution und auch nicht mit dem Schmerling so oft und heftig vorgeworfenen „Scheinkonstitutionalismus17“ erklärt werden kann. Vielmehr war die Februarverfassung von vornherein nicht als ein vollständiges Verfassungsdokument geplant.

Schmerling ging im Dezember 1860 in dem Bewußtsein der Dringlichkeit an die Arbeit. „Ich fühlte sehr bald, daß von meiner Seite etwas Entscheidendes geschenen müsse, sollte ich nur einigermaßen den Erwartungen, die sich an meinen Eintritt ins Ministerium knüpften, entsprechen18.“ Außerdem fand er das „unwiderrufliche“ Diplom vom 20. Oktober 1860 vor, das mit einer Verfassungsurkunde im französischen Sinn kaum vereinbar war. Schmerling orientierte sich, um dem doppelten (zeitlichen und formalen) Druck, aber natürlich auch um den Vorbehalten des Kaisers gegen eine Konstitution19 standzuhalten, bewußt am angelsächsischen || S. 13 PDF || Verfassungsmodell und setzte sich ein Rahmengesetz zum Ziel, innerhalb dessen im Laufe der Zeit die Kämpfe der widerstrebenden Interessen des Kaisers, der Länder und Föderalisten, der Liberalen und Zentralisten ausgetragen werden konnten, wobei er seine Interessen natürlich gleich möglichst gut zu verankern suchte. Zur Klärung dieser Frage liefern die „Denkwürdigkeiten“ Schmerlings einige Anhaltspunkte.

Es ist bekannt, daß die „Denkwürdigkeiten“ über weite Strecken nur Reichsratsdebatten, Aktenstücke oder Ministerratsprotokolle referieren, doch gibt es auch wichtige Stellen, die neue Aufschlüsse bieten. Dazu gehören die Seiten, in denen er nach ausführlicher Besprechung der Februarverfassung diese gegen einige Einwände verteidigt20, unter anderem gegen den Einwand der Unvollständigkeit. Schmerling bestreitet glattweg die Notwendigkeit, z. B. die Grundrechte in ein Verfassungsdokument aufzunehmen. „Nach meinem Begriffe gehört in die Verfassung nur die Bestimmung, in welcher Weise die Regierungsgewalt ausgeübt werden soll, und zwar dahin, daß sie bei einer Verfassung geteilt ausgeübt wird, indem die sogenannte Exekutive ausschließlich der Regierung überlassen wird, während die Kontrolle für Regierungsangelegenheiten und die Mitwirkung an allen Akten der Gesetzgebung der Vertretung überlassen bleibt. Das war unbezweifelt der Grundgedanke in allen europäischen Verfassungen, insbesondere in der englischen, wo es niemandem eingefallen, irgendwelche Grundrechte aufzunehmen. Daß dann in der französischen Verfassung … die Proklamation gewisser Menschenrechte … enthalten war, mochte sich in Frankreich empfehlen … Es würde nichts gehindert haben, [in Österreich,] wie es später geschehen, durch Einzelngesetze diese Thesen aufzustellen; daß dieselben aber zum Wesen einer Verfassung gehören, habe ich nie erkannt, und deshalb gab ich mir auch nie die Mühe, mir die enorme Last, die mit der Einführung einer Verfassung gegeben war, noch dadurch zu vergrößern, daß ich die Menge höchst zweifelhafter und bestreitbarer Rechte in dieselbe aufgenommen hätte. Ich hätte [mir] wahrscheinlich im Kampfe dafür bei den so divergierenden Ansichten über diese Befugnisse vielleicht durch Wochen und Monate nur eine Arbeit aufgebürdet, wodurch der eigentliche Zweck, der mir vorschwebte, eine Verfassung zu bieten, verzögert oder wohl gar vereitelt worden wäre21.“ Das Ziel Schmerlings war also gar nicht ein vollständiges Verfassungsdokument. Die Frage, ob Schmerling oder ein anderer in der konkreten Situation der Jahreswende 1860/61 die Zustimmung des Kaisers zu einem solchen Dokument hätte erlangen und dadurch die Konstitutionalisierung und innere Erneuerung Österreichs beschleunigen, vielleicht sogar die ungarische Frage hätte lösen können, kann niemand beantworten, jedenfalls nicht im positiven Sinn. Dagegen kann der Argumentation Schmerlings eine gewisse Berechtigung nicht abgesprochen werden. Was er über die Grundrechte ausführt, gilt auch für die anderen fehlenden Elemente. Die Bestimmungen des Februarpatents und seiner Beilagen sind im wesentlichen formaler Natur, viel mehr als der Inhalt des Oktoberdiploms, dessen „Ausführungsbestimmungen“ || S. 14 PDF || sie genannt wurden22, und deshalb waren sie inhaltlich offen, ja forderten geradezu eine Entwicklung heraus, mochte der Kaiser auch seinen Ministern noch so sehr befehlen, ihn vor weiteren Konzessionen zu schützen23. Man kann also gewiß der Februarverfassung und ihrem Schöpfer vorwerfen, daß sie Stückwerk gewesen sei, andererseits „hat sie doch unbestritten die konstitutionelle Bahn gebrochen24“, sie war ein „gewaltiger Schritt zur konstitutionellen Neuordnung der Monarchie25“. Die Februarverfassung ist tatsächlich die erste österreichische Verfassung, die ausgeführt wurde26. Nicht nur dies: In ihren Grundzügen stand sie bis zum Ende der Monarchie in Kraft, als „tragfähiges Fundament wirklichen konstitutionellen Lebens27“, und der am 1. Mai 1861 eröffnete Reichsrat hat in seiner ersten Session Gesetze erlassen, die sogar die Monarchie überdauert haben. Für die Ausbildung des konstitutionellen Systems in Österreich sind daher die Monate von Mai 1861 an, in denen zum erstenmal das konkrete Funktionieren der Dreiheit Kaiser, Regierung und Reichsrat erprobt wurde, und damit auch die im vorliegenden Band abgedruckten Ministerratsprotokolle gewiß von besonderem Interesse.

Die Eröffnung des Reichsrates am 1. Mai einerseits und die Einführung des Provisoriums in Ungarn am 5. November 1861 andererseits — nahezu gleichzeitig erfolgten auch die Auflösung des kroatisch-slawonischen Landtags28 und die Ablösung des dem ungarischen Staatsrecht verpflichteten siebenbürgischen Hofkanzlers, Franz Freiherr v. Kemény, durch den deutsch-zentralistisch gesinnten Franz Graf Nádasdy29 —, diese Daten bezeichnen nicht nur die Zeitspanne, die der vorliegende Band umfaßt, sondern auch das Generalthema, das die Debatten im Ministerrat beherrschte. Der Reichsrat, das zentrale Organ des Februarpatents, ist der Kristallisationspunkt, um den herum sich Ereignisse, Themen und Diskussionen dieser sechs Monate ordnen lassen.

Obwohl der Reichsrat, besonders durch die Wahlordnungen, eine Schöpfung der Regierung war, zeigte sich doch vom ersten Tag an, daß er der Regierung nicht hörig war. Es formierte sich erwartungsgemäß nicht nur die föderalistische Opposition || S. 15 PDF || vor allem der tschechischen und der polnischen Abgeordneten sowie der Klerikalen, sondern auch die liberalen, deutsch-zentralistischen Abgeordneten der sogenannten Verfassungspartei, die sich ihrerseits aus den Gruppen der Großösterreicher, der Unionisten und der Deutschen Autonomisten zusammensetzte30, waren auf ihre Unabhängigkeit der Regierung gegenüber bedacht. Das zeigte sich sofort bei der Beratung der Geschäftsordnung, die die Regierung vorbereitet hatte31. Die Abgeordneten weigerten sich, diese Geschäftsordnung anzunehmen. Man betraute einen Ausschuß mit der Überarbeitung. Die Regierung mußte wohl oder übel darauf eingehen, und im Ministerrat wurde „der diesfalls vom Ministerium einzuhaltende Gang besprochen32“. Auch das Gesetz über die Immunität der Abgeordneten, das als erste Regierungsvorlage an den Reichsrat kam, wurde nicht sofort angenommen. Es kam zu ausführlichen Diskussionen und zu Abänderungsanträgen, und wieder verzeichnet das Ministerratsprotokoll: „Der Staatsminister brachte die Frage zur Sprache, welche Stellung das Ministerium … den in den Häusern bevorstehenden Änderungsanträgen gegenüber einhalten soll33.“ Noch viermal beschäftigte dieses Gesetz den Ministerrat. Ein weiteres Beispiel dafür, daß sich die Abgeordneten keineswegs scheuten, die Regierung in Verlegenheit zu bringen, bietet die Interpellation Dr. Eugen Mühlfelds in der zweiten Sitzung des Abgeordnetenhauses, was die Regierung unternommen habe, um die Vertretung der ungarischen Länder im Reichsrat zu erreichen. Schmerling zog es vor, diese Interpellation statt im Plenum hinter verschlossenen Türen im Ausschuß zu beantworten34.

Es ist naheliegend, daß die Regierung diesem gar nicht so gefügigen Reichsrat gegenüber einen eigenen Standpunkt suchte und ihn behauptete. Natürlich war die Haltung der einzelnen Minister zum Parlament und zu dessen Rechten verschieden. Rechberg etwa klagte über den „Starrsinn des Abgeordnetenhauses35“. Er wies auf die Notwendigkeit hin, daß die Minister bei ihrem parlamentarischen Wirken nach einem Plan vorgehen und sich wechselseitig ihre schwierige Aufgabe erleichtern müßten36. Der Präsident des Staatsrates, Freiherr von Lichtenfels, meinte, die Regierung müsse dem Reichsrat beweisen, daß sie sich nicht alles gefallen lasse37. Er war gegen die Zuweisung eines bestimmten Gegenstandes an den Reichsrat, um ihm nicht „eine Gelegenheit zu langwierigen Debatten zu geben38“. Dagegen waren z. B. Finanzminister Plener und Justizminister Pratobevera dem Reichsrat gegenüber viel unbefangener und betrachteten ihn || S. 16 PDF || nicht als Gegner. Trotz dieser internen Unterschiede, ja Gegensätze, kann man allgemein sagen, daß die Regierung bemüht war, im Reichsrat ihre Linie durchzusetzen. Sie versuchte, in den Ausschüssen und durch Vertrauensmänner in ihrem Sinne zu wirken: „Der Staatsminister wird ferner Einleitung treffen, damit alle Minister von Zeit und Ort der Komiteesitzungen verständigt werden, um dabei intervenieren zu können39.“ Wenn der Reichsrat bei Gesetzesvorlagen zu große Änderungen vornahm, überlegte die Regierung eine Zurückziehung des Gesetzentwurfs40. Sie suchte auch die Initiative zu behalten, d. h. lieber einen eigenen Entwurf vorzulegen, als gegen einen gewiß radikaleren Entwurf des Hauses kämpfen zu müssen41. Bei Verfassungsfragen berief sich die Regierung auf die Inkompetenz des Reichsrates — es war ja nur der engere versammelt —, um eine Behandlung abzublocken42.

Besonders bei der Frage der Beantwortung von Interpellationen kann man gut verfolgen, wie die Regierung eine feste Position suchte und geschlossen dem Reichsrat gegenübertrat, wenn auch die Angst vor Interpellationen bei den Ministern verschieden groß war. Übrigens sind Anfragen ein häufig wiederkehrendes Thema. In der Zeit von Mai bis Oktober 1861 wurde im Ministerrat 18mal darüber gesprochen, wie sich die Regierung entweder allgemein Interpellationen gegenüber zu verhalten habe oder wie einzelne Anfragen zu beantworten seien. Von den 52 Interpellationen, die in diesen Monaten an die Regierung gerichtet wurden, kamen 39 im Ministerrat zur Sprache, z. T. nur sehr kurz, mehr als Mitteilung an die übrigen Minister, z. T. aber auch sehr ausführlich. Schon vor der Eröffnung des Reichsrates hatte Schmerling die Minister auf ein gemeinsames Vorgehen bei der Beantwortung von Interpellationen festgelegt, wobei als Grundregel angenommen wurde, daß sie nicht sofort zu beantworten seien: „Geht man zu schnell auf Interpellationen ein, so arten selbe leicht zu einem förmlichen Examen der Minister aus43.“ Auf diesen Beschluß wurde oft Bezug genommen. Selbst wenn die Antwort schon eindeutig feststand, sollte sie nicht unmittelbar gegeben werden: „Der Staatsminister bestritt auch die Notwendigkeit, die gedachte Interpellation schon in der nächsten Sitzung zu beantworten, weil, je bereitwilliger und schneller das Ministerium sich in der Beantwortung von Interpellationen zeigt, desto mehr dem Gelüste darnach Nahrung gegeben wird. Werden sie doch kaum in einer anderen als in der Absicht gestellt, um dem Ministerium Verlegenheiten zu bereiten44!“ Auf eine Bemerkung Finanzminister Pleners, die Regierung sollte auch ihre Absichten bekanntgeben, meinte Polizeiminister Mecséry, das Ministerium möge bei Interpellationen überhaupt nur mit Tatsachen antworten, seine Intentionen aber nicht offenbaren, weil dies zur Ministerverantwortlichkeit führen würde45. Handelsminister Wickenburg || S. 17 PDF || regte sogar einen Passus für die Geschäftsordnung des Reichsrates an, nach dem die Minister die Beantwortung einer Interpellation auch ohne Angabe der Motive ablehnen könnten46. Solche Äußerungen zeigen, wie eingeschränkt manche Minister die Rolle des Reichsrates sahen, wie wenig sie das Kontrollrecht des Parlaments anerkannten.

Die Regierung hatte aber ihre Politik nicht nur vor dem Reichsrat, sondern auch dem Kaiser gegenüber zu vertreten. Dieser hatte von Schmerling erwartet, daß er die liberalen Geister bannen werde. Als sich aber herausstellte, daß die Liberalen das Geschenk des Kaisers und die großartige Leistung Schmerlings — als solche betrachteten die beiden die Februarverfassung — nicht durch Gefügigkeit honorierten, stellten sich Mißtrauen und Enttäuschung ein. Franz Joseph verfolgte sehr aufmerksam die Entwicklung. Er reagierte sofort, als einige Abgeordnete in der Sitzung vom 15. Mai einen ersten Vorstoß wegen der Ministerverantwortlichkeit unternahmen. Er berief den Ministerrat für den darauffolgenden Tag ein und befahl nicht nur den Ministern, den Anträgen entschieden entgegenzutreten, er benützte auch die Gelegenheit, um in einer kurzen, aber unmißverständlichen Ansprache seine Weisungen zu erteilen, wie sich die Regierung dem Reichsrat gegenüber zu verhalten habe47. Die Regierung war spätestens seit dieser Ansprache in der unangenehmen Lage, im Parlament den Willen des Kaisers und dem Kaiser gegenüber die konstitutionellen Wünsche des Parlaments in vermittelnder Weise vertreten zu müssen. Die oben erwähnten Beispiele (Geschäftsordnung, Immunität, Interpellationen) fallen noch in den Bereich einer gewissermaßen „natürlichen“ Opposition zwischen Regierung und Reichsrat. Es ging ja zunächst einfach darum, den in Gang gesetzten Mechanismus in der Praxis kennenzulernen und für das Zusammenwirken in der Gesetzgebung Erfahrung zu sammeln48.

Sehr bald aber stellten sich die prinzipiellen, die Verfassungsfragen zur Diskussion. Die Opposition der liberalen Partei, die Schmerling in diesen Fragen erfuhr, hat er nie verwunden: „Von Anfang an und durch die Reihe der Jahre, da ich als Staatsminister zu wirken berufen war, stand ich in unaufhörlichem Kampfe mit der sogenannten liberalen Partei des Abgeordnetenhauses, die jeden Anlaß ergriff und benützte, um mit den Zeichen des Mißtrauens gegen die Regierung aufzutreten49.“ Wohl in spätem Zorn über das letztliche Scheitern seines Ministeriums erhob er schwere, ungerechte Vorwürfe gegen die „höchst taktlose Taktik der Liberalen, die, nur um sich populär zu machen und dasjenige zu tun, was ihnen von einflußreichen Journalisten vorgezeichnet wurde, das ganze Gedeihen eines Verfassungslebens in Frage stellten50“. Die Regierung war jedenfalls gezwungen, || S. 18 PDF || Stellung zu nehmen oder dort, wo dies unmöglich war, zwischen dem Kaiser und dem Reichsrat zu lavieren. Daß sie dabei, ohne den Wünschen des Abgeordnetenhauses allzusehr nachzugeben, doch auch dem Kaiser gegenüber an konstitutionellen Positionen festgehalten hat, geht aus den Ministerratsprotokollen klar hervor. So wurde trotz des dramatischen kaiserlichen Verbots vom 16. Mai 1861, auf die Frage der Ministerverantwortlichkeit einzugehen, im Ministerrat vom 24., 25. und 26. Juni ausführlich und differenziert über dieses Thema und über die Notwendigkeit gesprochen, den Reichsrat irgendwie zufriedenzustellen, was vorläufig durch die Erklärung Schmerlings vom 2. Juli 1861 geschah51. Ähnlich war es beim Interpellationsrecht, als sich die Frage erhob, wieweit Interpellationen in rein militärischen und in auswärtigen Angelegenheiten beantwortet werden müßten. Auch hier wandte sich der Kaiser persönlich im Ministerrat sehr scharf gegen die Einmischung des Reichsrates in diese Angelegenheiten, doch verteidigte der Ministerrat ziemlich geschlossen das uneingeschränkte Interpellationsrecht52. Plener, der seine Meinung im Protokoll nicht wiedergegeben fand, fügte sogar — obwohl der Kaiser selbst den Vorsitz geführt und also Plener gehört hatte — einen langen Absatz hinzu, in dem er klar festhielt: „Es könne daher in einem konstitutionellen Staate der Reichsvertretung das Recht zur Interpellation in irgendeinem Zweige der Regierung prinzipiell nicht abgesprochen werden …53“ Wenn allerdings die Anträge des Abgeordnetenhauses zu weit gingen, wie etwa beim Antrag eines Gesetzes über die Ministerverantwortlichkeit, dann zog sich die Regierung auf das Argument der Inkompetenz des Reichsrates zurück.

In enger Anlehnung an das Oktoberdiplom verteilte das Februarpatent die Kompetenz zur Mitwirkung an der Gesetzgebung auf den Gesamtreichsrat, den engeren Reichsrat (alle Königreiche und Länder mit Ausnahme der Länder der ungarischen Krone) und die Landtage. Der Kompetenzstreit, der sowohl den Reichsrat selbst als auch die Regierung immer wieder beschäftigte, nämlich ob der Reichsrat von 1861 kompetent war, diese oder jene Frage zu erörtern, hatte einen doppelten Aspekt und wurde von zwei Seiten ausgenützt. Zunächst bedeutete er nichts anderes als die Fortsetzung des alten Kampfes zwischen Föderalisten und Zentralisten. Die unterschiedliche, ja gegensätzliche Formulierung der Landtagskompetenzen gab dazu Anlaß. Während das Oktoberdiplom in Art. III bestimmte, daß alle Gegenstände der Gesetzgebung, welche in den vorhergehenden Punkten nicht enthalten seien, in und mit den betreffenden Landtagen erledigt würden, hieß es im Februarpatent, daß alle Angelegenheiten, die || S. 19 PDF || nicht ausdrücklich durch die Landesordnungen den Landtagen vorbehalten seien, in die Kompetenz des Reichsrates fallen würden. Der Streitpunkt war demnach, ob ein Gegenstand noch Landes- oder schon Reichsratskompetenz sei. Die Föderalisten traten naturgemäß bei jeder Gelegenheit für die Erweiterung der Zuständigkeiten der Landtage ein.

Gleichzeitig erhob sich aber auch die Frage, ob der am 1. Mai eröffnete Reichsrat bloß der engere sei oder ob ihm die Befugnis des Gesamtreichsrates zukomme. Als solcher war er zwar berufen worden, aber es war so offenkundig, daß er de facto nur der engere war, daß auch die zentralistisch eingestellten Mitglieder dies zugeben mußten. Die Regierung gab vorerst keine Stellungnahme ab. Als aber im Abgeordnetenhaus einige Anträge eingebracht wurden, die auf eine Änderung des Grundgesetzes über die Reichsvertretung zielten — es ging vor allem um die Wiedereinberufung des Reichsrates im Falle seiner Auflösung und um die Ministerverantwortlichkeit —, da hielt Schmerling die Zeit für gekommen, seitens der Regierung eindeutig zu erklären, daß der Reichsrat bloß der engere und daher nicht befugt sei, Verfassungsfragen zu beraten, die in die Kompetenz des Gesamtreichsrates fielen54. Bemerkenswerterweise war der Ministerrat zu diesem Zeitpunkt noch nicht einer Meinung. Die Minister Lasser und Plener waren der Ansicht, man müsse noch die Entwicklung der Dinge in Ungarn abwarten. Plener befürchtete, daß die Erklärung „nur für eine Ausflucht der Regierung ausgegeben würde, um der weiteren Entwicklung der Verfassung und dem Gesetze über die Verantwortlichkeit der Minister zu entgehen“. Und da er wieder seine Meinung im Protokoll zuwenig entschieden wiedergegeben fand, fügte er eine lange und scharfe Warnung hinzu: „Der Eindruck der nach dem Antrage des Herrn Staatsministers abzugebenden Erklärung wird in und außer dem Reichsrate, namentlich in finanziellen Kreisen, ein sehr ungünstiger sein …“ Die Mehrheit im Ministerrat war aber für die Erklärung, die Schmerling noch am selben Tag im Abgeordnetenhaus verlas55.

Damit war eine Frage im Kompetenzstreit entschieden. Die Föderalisten hatten nun um so mehr Gelegenheit, darauf hinzuweisen — etwa beim Gesetz zur Aufhebung des Lehensbandes oder bei den Staatsvoranschlägen —, daß der engere Reichsrat zur Beratung dieser Gegenstände nicht kompetent sei. Sie taten dies nicht aus Sympathie für den Gesamtreichsrat, sondern um gegen das „zentralistische“ Februarpatent zu protestieren56. Aber auch die Regierung machte sich in der Auseinandersetzung mit der liberalen Mehrheit des Reichsrates die Tatsache zunutze, daß nur der engere Reichsrat versammelt war. Sie war dadurch in die Lage versetzt — und damit kommen wir zurück zur Frage nach dem Verhältnis || S. 20 PDF || Kaiser–Regierung–Reichsrat—, jede mißliebige Verfassungsänderung verhindern zu können. Schmerling fand darin eine Rechtfertigung für das Festhalten an Positionen, die zwar den liberalen Vorstellungen über die Verfassungsentwicklung nicht genügten, aber der Politik des Kaisers entsprachen57.

Aus der Feststellung, daß nur der engere Reichsrat versammelt war, ergab sich auch, daß der Staatsvoranschlag und überhaupt alle wichtigen finanziellen Angelegenheiten, die nach § 10 b und c des Grundgesetzes dem Gesamtreichsrat zustanden, von Rechts wegen nicht behandelt werden konnten. Aus dieser fatalen Schwierigkeit fand Schmerling den Ausweg, vorläufig eine ausnahmsweise Kompetenz des engeren Reichsrates für diese Angelegenheiten zu konstruieren. Er deutete dies schon im Ministerrat vom 5. Juni 1861 an: „… so wird man es gerechtfertigt finden, wenn die Regierung von dem Vorbehalte des § 13 des Grundgesetzes unter Beirat des eben versammelten engeren Reichsrates Gebrauch macht …“ Eine diesbezügliche ausführliche Erklärung wurde im Ministerrat vom 12. und 13. Dezember, dann vom 15. Dezember 1861 besprochen und im Abgeordnetenhaus am 17. Dezember als Einleitung zur großen ersten Budgetrede Pleners abgegeben. Damit war aber der Widerspruch nicht beseitigt, der in der Tatsache lag, daß der eine Teil des Reiches konstitutionell, der andere absolutistisch regiert wurde.

Ministerverantwortlichkeit, Interpellationsrecht, Kompetenzfrage — dies sind nur einige markante Beispiele, an denen die eigenartige Position der Regierung zwischen Kaiser und Reichsrat deutlich wird. Die Ausbildung des konstitutionellen Systems in der Praxis des Alltags im Zusammen- und Gegeneinanderwirken von Kaiser, Regierung und Reichsrat ist ein zentrales Thema der vorliegenden Protokolle. Es gibt Protokolle und Tagesordnungspunkte, welche direkt davon handeln, aber das Problem zieht sich wie ein roter Faden durch die Äußerungen der Minister auch bei scheinbar fernliegenden Materien. Dies gilt besonders für eine weitere Themengruppe, nämlich für die legislatorische Tätigkeit.

Der Ministerrat beschäftigte sich mit einer beträchtlichen Zahl von Gesetzentwürfen. Den Reichsrat betrafen das Gesetz über die Diäten der Abgeordneten, das Gesetz über die Geschäftsordnung des Reichsrates und das Immunitätsgesetz. In die Bereiche Administration und Justiz fielen das wichtige Gemeindegesetz, ein neues liberales Pressegesetz mit einer dazugehörigen Strafgesetznovelle, ein Gesetzentwurf über eine neue Gerichtsverfassung, wobei es zu einer kaum endenden Diskussion über Vor- und Nachteile der Geschwornengerichtsbarkeit || S. 21 PDF || kam, ein Gesetzentwurf über die Disziplinarbehandlung richterlicher Beamter und das Gesetz über die Aufhebung des Lehensbandes. Handel und Finanzen betrafen die Einführung des Allgemeinen Deutschen Handelsgesetzbuches, das Gesetz über das Ausgleichsverfahren, die Gesetze über die Aufhebung der Bergwerksfrone, die Aufhebung der Durchfuhrzölle und die Änderung der Besteuerung der Branntweinerzeugung. Die bedeutenden Finanzmaterien dieser Zeit, wie das Gesetz zur Kontrolle der Staatsschuld, das Übereinkommen mit der Nationalbank und die Staatsvoranschläge, kommen in den Protokollen dieses Bandes noch nicht oder nur kurz vor, was aber nicht heißt, daß die prekäre Finanzlage des Staates nicht oft genug bei den verschiedensten Gelegenheiten zum Ausdruck kam.

Es würde im vorliegenden Fragenzusammenhang zu weit führen, auf diese Gesetze einzugehen. Einige Details zu ihrer Entstehung, Entwicklung und Bedeutung bietet der Kommentar. Dagegen sei kurz darauf hingewiesen, daß sich durch die tatsächliche Eröffnung des Reichsrates die formale Seite der Entstehung eines Gesetzes entscheidend geändert hatte. Bisher war der Vorberatung im Ministerium, im (Kübeckschen) Reichsrat und in der Ministerkonferenz direkt die Sanktion des Kaisers gefolgt. Nunmehr hatten die Gesetze „verfassungsmäßig“ zustande zu kommen, d. h. zwischen die Beratung im Schoß der Regierung und die kaiserliche Sanktion trat die Behandlung durch die beiden Häuser des Reichsrates, falls nicht überhaupt die Initiative von diesem ausging. Ohne alle Varianten zu schildern, sei hier der Weg eines Gesetzes vom ersten Entwurf bis zur Sanktion durch den Monarchen und zur Publikation skizziert58.

Nach Abschluß der Beratungen innerhalb des betreffenden Ministeriums wurde der Gesetzentwurf mittels Vortrages, der die Begründung des Gesetzes enthielt, dem Kaiser mit dem Antrag vorgelegt, den Entwurf im Reichsrat zur verfassungsmäßigen Behandlung einbringen zu dürfen, wobei dieser Vortrag zunächst, gemäß Punkt 5 der Instruktion für das Gesamtministerium59, dem Präsidenten des Ministerrates überreicht werden mußte. Dieser leitete ihn nach §§ 5 und 6 des Statuts für den Staatsrat60 an denselben zur Begutachtung weiter. Nach erfolgter Begutachtung kam der Gesetzentwurf im Ministerrat zur Sprache, in dem auch allfällige Differenzen zwischen dem Minister, der den Entwurf vorgelegt hatte, und dem Staatsrat entschieden wurden. Der Standpunkt des Staatsrates wurde dabei von dessen Präsidenten, Freiherr v. Lichtenfels, der regelmäßig am Ministerrat teilnahm, oder zusätzlich von dem beigezogenen Referenten vertreten. Nach dieser Beratung legte Erzherzog Rainer den Vortrag dem Kaiser vor, dessen positive Entschließung dem Entwurf den Weg ins Parlament öffnete, || S. 22 PDF || wo er meistens zuerst im Abgeordnetenhaus eingebracht wurde. Dort wurde der Gesetzentwurf nach der ersten Lesung an einen Ausschuß verwiesen. Nach der zweiten und der dritten Lesung sowie der Annahme wurde er im Herrenhaus derselben Prozedur unterzogen. Ein so verabschiedetes Gesetz legte der Präsident des Ministerrates mittels Vortrages dem Kaiser vor, der es durch seine Unterzeichnung sanktionierte. Das Datum eines Gesetzes ist immer das Datum der kaiserlichen Sanktion. Nach seiner Publikation im Reichsgesetzblatt war das Gesetz rechtskräftig.

Ging die Gesetzesinitiative vom Reichsrat selbst aus, was viel seltener der Fall war, dann wurde der Entwurf zuerst in den beiden Häusern diskutiert. Die Regierung versuchte dabei, die Verhandlungen im Reichsrat in ihrem Sinne zu steuern. War das Gesetz von beiden Häusern beschlossen, wurde es vom Präsidenten eines der beiden Häuser dem Präsidenten des Ministerrates mit der Bitte übermittelt, die Sanktion des Kaisers zu erwirken.

Eine gewisse Schwierigkeit für die Textierung der Publikationsformel ergab sich aus den oben erwähnten Kompetenzverhältnissen. Die ersten zwei in Österreich verfassungsmäßig zustandegekommenen Gesetze (Diäten der Abgeordneten, RGBl. Nr. 63/1861, und die Geschäftsordnung des Reichsrates, RGBl. Nr. 78 ex 1861) hatten als Titel nur „Gesetz vom … in Betreff …“. Vom dritten Gesetz an (Immunität der Abgeordneten, RGBl. Nr. 98/1861) lautete der Titel „Gesetz vom … wirksam für … in Betreff …“. Das Immunitätsgesetz und das folgende Gemeindegesetz, RGBl. Nr. 18/1862, waren nur für die österreichischen Länder gültig. Die Einleitungsformel aller vier genannten Gesetze war mit unwesentlichen Variationen: „Mit Zustimmung (Auf Antrag) der beiden Häuser Meines Reichsrates finde Ich anzuordnen …“ Das fünfte Gesetz (Aufhebung der Bergwerksfrone, RGBl. Nr. 28/1862) war als erstes „gültig für das ganze Reich“. Die Einleitungsformel zu diesem und zu allen weiteren für das ganze Reich gültigen Gesetzen lautete daher sinngemäß: Ich finde für Meine Königreiche Böhmen etc. etc. (es folgen die cisleithanischen Länder) mit Zustimmung beider Häuser Meines Reichsrates; für Meine Königreiche Ungarn, Kroatien und Slawonien sowie für Mein Großfürstentum Siebenbürgen in Gemäßheit des § 13 des Grundgesetzes vom 26. Februar 1861 anzuordnen wie folgt.

Der dritte bedeutende und auch äußerst umfangreiche Themenkreis dieses Bandes ist, wie schon im ersten Band dieser Abteilung, die ungarische Frage61. Es wurde die Entscheidung darüber erwartet, welche Stellung der ungarische, der kroatisch-slawonische und der siebenbürgische Landtag zum Reichsrat einnehmen würden. Das allgemeine „Reichs- und Staatsproblem“ kleidete sich ja in die konkrete || S. 23 PDF || Frage, ob die Länder der ungarischen Krone den Reichsrat des Februarpatents akzeptieren und die ihnen zugedachte Zahl von Abgeordneten entsenden würden. Und nachdem diese Frage eine negative Antwort erhalten hatte, wurde als zweite Frage auf die Tagesordnung gesetzt: Welche Reaktion sollte von seiten der Regierung erfolgen? Während es in bezug auf Ungarn von Anfang an wenig Grund zum Optimismus gab, konnte man in Wien wohl hoffen, daß die neun kroatischen und die 26 siebenbürgischen Abgeordneten entsendet würden. Doch auch hier nahmen die Schwierigkeiten zu.

Der siebenbürgische Landtag war als einziger überhaupt noch nicht einberufen worden. Der dafür zuständige siebenbürgische Hofkanzler, Franz Freiherr v. Kemény, betrieb die Einberufung offenbar nicht mit voller Energie. Auf die Frage Rechbergs im Ministerrat vom 26. Juli 1861 62 antwortete er, er müsse erst einen Befehl vom Kaiser dazu erhalten. Der Ministerrat zögerte nicht, diesen Befehl zu erwirken63. Die daraufhin von Kemény vorgelegten Entwürfe des Einberufungsschreibens und der königlichen Propositionen wurden im Ministerrat vom 24. August behandelt. Die Meinungen gingen dabei weit auseinander. Weder über Ort und Zeitpunkt der Einberufung noch über die Propositionen konnte zwischen Kemény, der offen das ungarische Staatsrecht und die ungarische Partei vertrat, und den deutschen Ministern Einigung erzielt werden. Der Kern des Konfliktes war, daß durch die neue Wahlordnung und die Einbeziehung der Rumänen, die erstmals vertreten sein sollten, die ungarischen Abgeordneten ihre dominierende Stellung im Landtag verloren hätten. Auch der Ministerrat vom 9. September unter dem Vorsitz des Kaisers brachte keinen Ausgleich zwischen den konträren Standpunkten, und Franz Joseph entschied sich — allerdings erst nach einer weiteren Intervention Schmerlings außerhalb des Ministerrates, wobei ihn Mecséry und Rechberg unterstützten64 — für die Anträge Schmerlings. Das bedeutete die Entlassung Keménys. Diese genügte aber nicht, um die Verschleppungstaktik der siebenbürgischen Hofkanzlei und des Guberniums in Klausenburg wirkungslos zu machen. Als das Gubernium in einer Denkschrift offen seine Bedenken äußerte, nahm Schmerling dies zum Anlaß, die Ernennung eines der Regierung treuen Hofkanzlers und eines ergebenen Gubernialpräsidenten zu beantragen, welche die weitere Entwicklung der siebenbürgischen Sache im Sinne der Regierung und damit auch zugunsten der Rumänen des Landes vorantreiben sollten65. Am 7. November 1861 wurde der loyale und energische ehemalige Justizminister und Vizepräsident des verstärkten Reichsrates, Franz || S. 24 PDF || Graf Nádasdy, mit der Leitung der siebenbürgischen Hofkanzlei betraut, und wenig später wurde Ludwig Graf Folliot de Crenneville, ein Bruder des Ersten Generaladjutanten des Kaisers, zum Präsidenten des Guberniums in Klausenburg ernannt66. Spätestens mit der Ernennung Nádasdys am 7. November — zwei Tage nach der Einführung des „Provisoriums“ in Ungarn und einen Tag vor der Unterzeichnung des Reskripts, mit dem der kroatische Landtag aufgelöst wurde — waren auch für Siebenbürgen die Weichen gestellt. Der Hermannstädter Landtag von 1863 entsandte daraufhin seine Abgeordneten in den Reichsrat.

Weniger „Erfolg“ hatte die Regierung Schmerling mit dem kroatischen Landtag. Dieser war bereits am 15. April 1861 zusammengetreten. Die Schwierigkeiten lagen ähnlich wie in Ungarn: Der Landtag betrachtete sich als unvollständig, weil die Abgeordneten aus Dalmatien nicht erschienen waren und weil die Militärgrenze auf dem Landtag nicht vertreten war. Konnte die Regierung dem dalmatinischen Landtag die Schuld zuschieben, daß er von sich aus die Entsendung von Deputierten nach Agram abgelehnt hatte, so lag die Entscheidung über die Vertretung der Militärgrenze ganz allein in Wien. Da der kroatische Landtag alles aufbot und eine völlige Unnachgiebigkeit der Regierung jede Aussicht auf Beschickung des Reichsrates zunichte gemacht hätte, entschloß sich der Kaiser nach langem Zögern, die Vertretung der Militärgrenze auf dem Landtag in Agram zu gestatten, wenn auch „nur zur Beratung der staatsrechtlichen Fragen67“. Damit war nur eine Atempause gewonnen. Der Landtag und die Militärgrenze selbst forderten die Zuständigkeit der Vertretung für alle Fragen, sie verlangten sogar die Aufhebung der Militärgrenze. Mit dieser Bitte stießen sie aber beim Kaiser auf taube Ohren. Dazu sei die Zeit noch nicht gekommen, erklärte er68. Anfang August fanden die entscheidenden Abstimmungen im Landtag statt: Er lehnte eine Beschickung des Reichsrates ab69. Schon am 11. August brachte der Kaiser im Ministerrat gleichzeitig mit der Frage der Auflösung des ungarischen Landtags „die Maßregeln zur Sprache, welche angesichts der im kroatischen Landtag sich vorbereitenden Adresse und der schlechten Tendenz dieses Körpers zu ergreifen wären70“. In der zweiten Oktoberhälfte wurde in einer Reihe von Ministerratssitzungen das Reskript besprochen, mit dem die Adresse des kroatischen Landtags beantwortet und gleichzeitig der Landtag aufgelöst wurde71. Es ist vom 8. November 1861 datiert. Am 12. November wurde || S. 25 PDF || der Landtag aufgelöst. Dieses Reskript war in einem viel versöhnlicheren Ton gehalten als jenes zur Auflösung des ungarischen Landtags. Es kam auch in Kroatien im Gegensatz zu Ungarn und zu Siebenbürgen zu keinen personellen Änderungen in den Spitzen der Verwaltung. Aber dies konnte ebensowenig wie die Begründung der Auflösung („mit Hinsicht auf die ungewöhnlich lange Dauer und die damit leider nur in einem schwachen Verhältnisse stehenden bisherigen legislatorischen Resultate72“) darüber hinwegtäuschen, daß es zwischen dem Kaiser und seiner Regierung einerseits und dem kroatisch-slawonischen Landtag andererseits zu keiner Verständigung über das Februarpatent gekommen war. Ohne Zweifel ein Mißerfolg für die Regierung, auf lange Sicht wohl auch eine versäumte Chance für Kroatien, sich von Ungarn zu emanzipieren.

Der ungarische Landtag war am 6. April 1861 eröffnet worden. Die Protokolle, die sich mit der Einberufung, Eröffnung und vorausschauend auch mit dem einzuschlagenden Weg befassen, sind schon im ersten Band dieser Abteilung veröffentlicht73. Bis Mitte Mai war der Landtag mit seiner Konstituierung und anderen formalen Dingen beschäftigt, die dem Ministerrat keinen Anlaß zu einer Besprechung gaben. Am 13. Mai begann mit Franz Deáks erster Rede die Adreßdebatte, die sich über mehrere Wochen bis Ende Juni hinzog. Am 13. Juni, noch bevor die Adresse im Landtag endgültig angenommen war, wurde im Ministerrat nach längerer Pause erstmals wieder über den ungarischen Landtag gesprochen, und zwar ging es um die Frage, ob die Adresse anzunehmen sei angesichts der bloßen Anrede „Felséges Úr“ statt „Felséges Császár és Király“, also „Eure Majestät“ statt „Eure kaiserlich königliche Majestät“.

Dem Streit um die Anrede lag die Frage der Anerkennung Franz Josephs als erblicher König von Ungarn zugrunde. Es hatten sich auf dem Landtag zwei Parteien gebildet. Die gemäßigte Partei unter Deák vertrat die Ansicht, daß Franz Joseph der erbliche, wenn auch noch nicht gesetzmäßige König sei, da die Krönung noch nicht erfolgt war. Die sogenannte Beschlußpartei dagegen sträubte sich, Franz Joseph schon vor der gesetzlichen Krönung anzuerkennen, und beantragte, die Forderung des Landtags nach Restituierung der 1848er Gesetze — über diese inhaltliche Forderung waren die Abgeordneten einer Meinung — nicht als Adresse an den König, sondern als Landtagsbeschluß zu votieren. Deák setzte sich insofern durch, als doch eine der herkömmlichen Form entsprechende Adresse verabschiedet wurde; bei der Abstimmung über die Form der Anrede erhielt aber die Beschlußpartei die Mehrheit, und es wurde die einfache Anrede „Eure Majestät“ unter Weglassung des Wortes „königlich“ gewählt. Der Ministerrat vom 13. Juni bildet zusammen mit den Sitzungen vom || S. 26 PDF || 27., 28. und 30. Juni74, in denen schließlich die Zurückweisung der Adresse beschlossen wurde, die erste große Serie von Ministerberatungen über die ungarische Frage. Diese erste Kraftprobe gewann die Regierung, denn der Landtag änderte die Anrede. Damit war die Entscheidung näher gerückt. Die Regierung mußte auf den Inhalt der Deákschen Adresse eingehen.

Die Sitzungen vom 8., 14. und 19. Juli75, die der Beratung des Antwortreskripts gewidmet waren, bilden die zweite Serie. Diese bringt den dramatischen Höhepunkt der Auseinandersetzung zwischen den ungarischen altkonservativen und den deutsch-zentralistischen Ministern.

Am 8. Juli legten Vay und Szécsen ihren Reskriptentwurf vor. Er wurde zwar in vielen Punkten kritisiert, zum offenen Bruch kam es aber erst am 14. Juli, als, nach einer längeren fruchtlosen Diskussion über ein neues Konzept der ungarischen Minister, Schmerling die Karten offen auf den Tisch legte und einen eigenen Reskriptentwurf präsentierte: „Als jedoch der Staatsminister den mit seinen deutschen Kollegen auf Grundlage des ersten Entwurfs und mit Berücksichtigung der Abstimmung vom 8. d. M. vereinbarten neuen Entwurf vorgelesen hatte, erklärten sowohl der ungrische Hofkanzler als auch Minister Graf Szécsen, diesem Entwurfe … unmöglich beitreten zu können, weil er Ausführungen enthält, welche beide Votanten vom rechtlichen wie vom politischen Standpunkte entschieden zurückweisen müssen. Feigheit oder Verrat wäre es, sagte der Hofkanzler, wenn er solche Prinzipien unterschriebe; und falls Se. Majestät das Reskript in dieser Fassung zu genehmigen fänden, müßten er und Graf Szécsen (letzterer selbst, wenn er nicht Ungar wäre) auf die ihnen von Sr. Majestät anvertrauten Posten verzichten.“ Genau das hatte Schmerling beabsichtigt: „Ich hatte diesen Fall schon im Auge gehabt und mich mit der Frage, wer als Stellvertreter des Barons Vay und des Grafen Szécsen dem Kaiser empfohlen werden konnte, längere Zeit vorher beschäftigt, da es mir unzweifelhaft schien, daß es mit diesen Herren zu einem Bruche kommen würde76.“ Der Bruch war da. Die Aktion war gut vorbereitet. Eine Diskussion über den Entwurf Schmerlings fand nicht mehr statt. Erzherzog Rainer beendete die Ministerratssitzung, um „die Ah. Befehle Sr. Majestät einzuholen“. Wenige Tage danach wurde Anton Graf Forgách zum ungarischen Hofkanzler und Móric Graf Esterházy zum ungarischen Minister ernannt77. Im Ministerrat vom 19. Juli beantragte Forgách einige kleine Änderungen im Reskript, die zugestanden wurden. Am 21. Juli wurde es erlassen78.

Die Antwort auf dieses Reskript formulierte Franz Deák in der zweiten Adresse des ungarischen Landtags. Sie wurde in der denkwürdigen 23. Sitzung des Repräsentantenhauses || S. 27 PDF || am 8. August 1861 vorgelesen und sofort unter Beifallsstürmen angenommen79. Bereits im Ministerrat vom 11. August beauftragte der Kaiser nach kurzer Debatte den Hofkanzler mit der Abfassung eines Reskripts zur Auflösung des Landtags. Gleichzeitig wurde beschlossen, ein Manifest zu erlassen, das aber dann in eine Botschaft an den Reichsrat umgewandelt wurde. Die Sitzungen vom 11. bis 22. August — die dritte Gruppe der Beratungen über die ungarische Frage — brachten die Diskussion über diese Dokumente und die Details der Landtagsauflösung. Ein dramatisches Element kam durch die Bitte des Hofkanzlers am 16. August hinzu, den Landtag nur zu vertagen und nicht aufzulösen. Vehement und erfolgreich wehrte Schmerling dies ab. Am 22. August 1861 wurde der ungarische Landtag aufgelöst.

Auf diesen ersten Schritt folgte bald der zweite zurück zum Absolutismus. Die vierte und letzte Gruppe von Protokollen zur ungarischen Frage handelt von der Einführung des „Provisoriums80“. Nicht heftige Diskussionen, sondern ein sachlicher, geschäftsmäßiger Ton herrscht in diesen Protokollen vor. Die Proteste der Komitats- und der Munizipalausschüsse gegen die Landtagsauflösung81, die andauernde Steuerverweigerung, die zu einer fortgesetzten Steuereintreibung durch Militärexekution zwang — schon drohte die Verweigerung auf Kroatien überzugreifen82 —, mögliche Schwierigkeiten bei der Rekrutierung83, „Umtriebe der Honvedvereine84“, kurz die „Anarchie“ in Ungarn, veranlaßten die Regierung, Maßnahmen zur Wiederherstellung der Ruhe und Ordnung zu ergreifen. Mit dem Handschreiben vom 5. November 1861 an den ungarischen Hofkanzler wurde das bereits in den Protokollen so genannte „Provisorium“ eingeführt85. Die Maßnahmen waren zweifacher Natur. Zunächst wurden die noch bestehenden konstitutionellen Organe, nämlich die Komitats-, Distrikts- und Magistratsausschüsse, aufgelöst, dann wurde die Selbständigkeit der Statthalterei als Regierungsbehörde suspendiert, und sie wurde einem Statthalter mit außerordentlichen Vollmachten unterstellt86. Damit waren außer im Bereich der Gerichtspflege alle Zugeständnisse des Oktoberdiploms sistiert. Zu diesen administrativ-politischen, „organischen“ Maßnahmen traten die polizeilich-gerichtlichen. Eine Reihe von Straftaten wurde aus der Zivilgerichtsbarkeit an die — strengeren und sicherer funktionierenden — Militärgerichte verwiesen. Außerdem erhielt der Statthalter besondere Vollmachten für die „Leitung und Handhabung der Polizei87“. Damit war ein Regime eingeführt, das einem Ausnahms- oder Belagerungszustand sehr nahe kam, wie es der Polizeiminister ausdrückte88. Man griff also auf die im || S. 28 PDF || Jahrzehnt des Neoabsolutismus gehandhabte Methode zurück, die selbständige Regierung durch eine abhängige Verwaltung zu ersetzen89. An die Stelle der Verfassung trat die Verwaltung. In dem erwähnten Handschreiben an Forgách wird die Sistierung der Verfassung ausdrücklich damit begründet, daß die verfassungsmäßige Austragung der in Schwebe gebliebenen Fragen erst nach Herstellung geordneter Verwaltungszustände möglich sei.

In seinen „Denkwürdigkeiten“ schrieb Schmerling anläßlich der Debatte im Reichsrat über die Auflösung des ungarischen Landtags, die Regierung habe nichts anderes tun können, als „dem ungarischen Volke mit aller Energie entgegenzutreten und von demselben mit allen Mitteln die Anerkennung des Oktoberdiploms und der Februarverfassung und daher auch die Beschickung des Reichsrates zu fordern90“. Das tatsächliche Ergebnis der Bemühungen in diesen Monaten war, daß im Jahre 1861 keines der Länder der ungarischen Krone den Reichsrat beschickte und daß sich die Regierung in allen Fällen dazu entschied, repressive Maßnahmen zu ergreifen.

Die Landtage der deutsch-slawischen Kronländer waren im April 1861 — erstmals wieder seit 1848/49 — einberufen worden91. Ihre Hauptaufgabe bestand allerdings darin, gemäß dem Februarpatent aus ihren Reihen die Abgeordneten für den Reichsrat zu wählen. Die Diskussion anderer Fragen konnte während der kurzen Session nur begonnen, aber nicht beendet werden. Die Protokolle über die Sitzungen der Landtage wurden über die Statthaltereien und das Staatsministerium dem Kaiser zur Kenntnisnahme vorgelegt. Schmerling brachte diese Protokolle auch vor den Ministerrat, aber in der Regel nur dann, wenn ein Landtagsbeschluß zur Kenntnisnahme oder Genehmigung nicht geeignet schien. Meist wurden die Anträge des Staatsministers ohne weiteres angenommen. Die Besprechung dieser Landtagsangelegenheiten in den Protokollen des vorliegenden Bandes ist an Umfang und Gewicht mit der Beratung der Adressen des ungarischen und des kroatisch-slawonischen Landtags nicht zu vergleichen.

Zu einer längeren Diskussion gab nur ein Antrag des Tiroler Landtags Anlaß. Die Reaktionen aus Tirol (und Vorarlberg) gegen das am 8. April 1861 erlassene Protestantenpatent92 waren sehr heftig gewesen. Im „Kampf um die Glaubenseinheit“ hatte der Tiroler Landtag sogar einen Gesetzentwurf beantragt, mit dem das Patent für Tirol praktisch aufgehoben werden sollte. Im Ministerrat wurde darüber zweimal ausführlich diskutiert93. Wie wichtig der Kaiser diese Angelegenheit || S. 29 PDF || nahm, geht daraus hervor, daß er beide Male im Ministerrat den Vorsitz führte. Nur zögernd folgte er der von Schmerling beantragten Ablehnung des Tiroler Antrags.

Im Ministerrat vom 4. Juni 1861 brachte der Kaiser auf Drängen des Finanzministers die Frage zur Sprache, ob die Armee reduziert werden könne. Nach einer Erörterung der außenpolitischen Lage wurden Einsparmaßnahmen beschlossen. Der Tod Cavours bewirkte einen Aufschub. Die Diskussion wurde am 9. Juli und dann unter anderen Vorzeichen am 19. September fortgesetzt, als nämlich die Kriegsmarine unter ihrem Oberkommandanten, Erzherzog Ferdinand Maximilian, zu ihrer Verstärkung eine gewaltige Erhöhung der Dotation forderte, die dann zum Teil tatsächlich durch den weiteren Abbau der Landarmee finanziert wurde94.

Die Finanznot des Staates kam bei dieser und bei vielen anderen Gelegenheiten zum Ausdruck, etwa bei der Diskussion über die Sistierung der Steuerexekution in Ungarn95 oder bei den Tagesordnungspunkten „Aufnahme eines neuen Anlehens96“ und „Vermehrung der Hypothekenanweisungen97“. Dagegen sind, wie schon gesagt, die bedeutenden Finanzgesetze in den Protokollen dieses Bandes noch nicht enthalten98.

Das Schicksal der disponiblen Beamten, Querelen mit der Presse, einige Eisenbahnangelegenheiten, das Statut für den Unterrichtsrat und die Londoner Industrieausstellung sind einige weitere Themen, welche die Vielfalt der im Ministerrat behandelten Probleme illustrieren.

Der Rücktritt der Minister des Oktoberdiploms, Vay und Szécsen, wurde bereits erwähnt. Auf Anton Graf Forgách, den neuen ungarischen Hofkanzler — er war geborener Ungar —, war Schmerling hauptsächlich durch Minister Freiherr v. Lasser aufmerksam geworden99. Eine wichtige Rolle bei der Ernennung Forgáchs dürfte auch der im Ministerium Erzherzog Rainer sehr einflußreiche Polizeiminister, Freiherr v. Mecséry, gespielt haben, hatten doch Mecséry und Forgách von 1853 bis 1859 die Stellen des Statthalters (Mecséry) und des Vizepräsidenten der Statthalterei (Forgách) in Böhmen innegehabt. Im November 1860 war Forgách als Nachfolger Mecsérys zum Statthalter in Böhmen ernannt worden. Schmerling hatte Forgách im Zusammenhang mit der Einführung des Februarpatents kennengelernt. Schon im April 1861, als sich Schmerling einige Tage in Prag aufhielt, um sein Mandat im böhmischen Landtag wahrzunehmen, sprach er mit Forgách || S. 30 PDF || „über die Möglichkeit, daß der Ruf an ihn ergehen werde, den genannten Posten zu übernehmen, wozu er sich bereit erklärte, da er ein treuer Anhänger meines Systems war und insbesondere für die Durchführung der Wahlen in Böhmen im Sinne der Regierung sehr tätig gewirkt, auch den böhmischen Landtag sehr zweckmäßig geleitet hatte100“. Dies alles hatte Schmerling darin bestärkt, daß Forgách der geeignete Mann für den Posten des ungarischen Hofkanzlers sei. Obwohl man dem entnehmen könnte, Forgách sei ein Parteigänger Schmerlings gewesen, war dies nicht der Fall. Vielmehr zeigen die Ministerratsprotokolle deutlich, daß Forgách selbstbewußt seine Meinung vertrat und sich durchaus als Vertreter Ungarns und als Chef seines Ressorts fühlte, dessen Zuständigkeitsbereich er vor Übergriffen wohl zu wahren wußte101.

Der zweite ungarische Minister, Móric Graf Esterházy, 1848 bis 1856 österreichischer Gesandter beim Vatikan, war, wieder nach Schmerling102, von Rechberg empfohlen worden. Schmerling kümmerte sich um ihn weniger, da „die eigentliche Aktion in die Hände des ungarischen Hofkanzlers gelegt wurde“. Esterházy wurde bald der neue Mittelsmann der Altkonservativen und erwarb sich dadurch die Feindschaft Schmerlings. Dementsprechend dessen Urteil in den „Denkwürdigkeiten“ : Esterházy habe das Vertrauen enttäuscht, indem „er sich zur Aufgabe machte, in der Konferenz sich schweigsam zu verhalten oder den gefaßten Beschlüssen zuzustimmen, sich aber sofort auf Hinterwegen in das Kabinett des Kaisers zu begeben, um in ganz entgegengesetztem Sinne, nämlich für die Unterstützung der ungarischen Prätentionen, zu wirken103“.

Durch diese Regierungsumbildung war der Riß in der Regierung zwischen den ungarischen und den deutschen Ministern, welcher der Öffentlichkeit nicht verborgen geblieben war, gekittet — aber auch nicht mehr.

Vom 23. Juli 1861 an nahm der Justizminister, Adolph Freiherr v. Pratobevera, nicht mehr am Ministerrat teil. Pratobevera, ein Jugendfreund Schmerlings, war unter diesem von 1849 bis 1851 Sektionschef im Justizministerium gewesen. Nach seiner Berufung zum Staatsminister hatte Schmerling Pratobevera zum Eintritt in das Ministerium bewogen; dieser erfolgte am 4. Februar 1861. Pratobevera war ein entschiedener Vertreter der deutsch-liberalen Sache. Im Ministerrat war er stets eine Stütze Schmerlings. Nach kaum halbjähriger Tätigkeit wurde es ihm aber durch ein Augenleiden, das, wie aus seinem Tagebuch hervorgeht104, mit heftigen Kopfschmerzen verbunden war, unmöglich, seine Tätigkeit fortzusetzen105. Er trat zunächst einen vierwöchigen und dann, weil sich Schmerling, aber auch der Kaiser seinem Ausscheiden aus dem Ministerium widersetzten, einen unbefristeten || S. 31 PDF || Urlaub an106. Nach wiederholten Demissionsangeboten wurde er am 18. Dezember 1862 durch die Ernennung Dr. Franz Heins zum Justizminister definitiv entlastet.

Zu den Quellen, die für den Kommentar herangezogen wurden, sind für diesen Band zwei Änderungen anzuzeigen107:

Da die Direktion des Allgemeinen Verwaltungsarchivs mit Wirkung vom 10. Jänner 1977 beschlossen hat, die Benützung der sogenannten Brandakten bis zu ihrer völligen Restaurierung gänzlich zu sperren, konnten die Akten des Staatsministeriums (d.i. der Bestand Innenministerium) und des Polizeiministeriums — soweit sie überhaupt noch vorhanden gewesen wären — nicht herangezogen werden. Das bedeutet, daß zu allen Gegenständen, die in den Amtsbereich Schmerlings, Lassers und Mecsérys fielen, keine weiterführenden Bezugsakten aus deren Ministerien selbst angegeben werden konnten. Ausnahmen sind die im Archiv des Bundesministeriums für Unterricht und Kunst befindlichen Kultusakten für die Diözesen, die außerhalb des Gebietes der Republik Österreich liegen, sowie jene Bestände des Polizeiministeriums, die bei dessen Auflösung dem Informationsbüro des Ministeriums des Äußern eingegliedert wurden und sich im Haus-, Hof- und Staatsarchiv befinden.

Diese Beschränkung ist weniger schwerwiegend, als es zunächst scheinen mag, weil die lückenlos erhaltene Reihe der sogenannten Ministervorträge in der Kabinettskanzlei im Haus-, Hof- und Staatsarchiv — es handelt sich immer um die in der Kanzlei des Kaisers angefertigten Extrakte der Vorträge — einen ausgezeichneten Ersatz bietet. Den meisten Gegenständen, die von den Ministern im Ministerrat zur Sprache gebracht wurden, lag ja ein Vortrag zugrunde. Soweit es sich um Gegenstände handelt, die von Lasser oder von Schmerling vorgelegt wurden, bietet das Archiv des Jüngeren Staatsrates einen weiteren Ersatz für das gesperrte Material. Hatte nämlich der Staatsrat ein Gutachten über einen Vortrag abzugeben, so wurde zunächst der Vortrag sehr ausführlich exzerpiert. Die Vor- und Nachakten der Ministerien sind aber in jedem Falle unzugänglich.

Die zweite Neuerung betrifft den Reichsrat. Hier ist ein äußerst wichtiger und auch umfangreicher Quellenbestand hinzugekommen, nämlich die Stenographischen Protokolle des Abgeordneten- und des Herrenhauses. Es wurde oben ausgeführt, daß die Auseinandersetzung der Regierung mit dem Reichsrat zu den zentralen Themen des Bandes gehört. Ob es sich um Interpellationen, um Gesetze oder um || S. 32 PDF || wichtige Erklärungen der Minister handelt, immer sind die Stenographischen Protokolle selbstverständlich mit zu benützen.

Neben dem in den Stenographischen Protokollen enthaltenen Material gibt es zu jedem einer parlamentarischen Behandlung unterzogenen Gesetz auch noch Aktenmaterial im Parlamentsarchiv — abgesehen von Verlusten durch die Ereignisse während des Zweiten Weltkriegs. In der Regel befinden sich dabei gedruckte oder lithographierte Gesetzentwürfe, Ausschußberichte, Abänderungsanträge der Abgeordneten, Korrespondenzen zwischen den Ministerien und den Präsidien der beiden Häuser, meistens nur die Übersendung von Stücken betreffend, und schließlich die im allgemeinen sehr kargen Protokolle des Ausschusses, der das Gesetz behandelte. Auch Stücke anderer Provenienz, z. B. diverse Eingaben an das Parlament, befinden sich mitunter bei den Akten. Im allgemeinen ist der Wert dieses Materials nicht hoch anzusetzen. Am interessantesten wären wohl die Ausschußprotokolle, doch sind diese, wie gesagt, äußerst knapp gehalten und geben keine Diskussionen wieder. All das schließt aber nicht aus, daß in Einzelfällen aufschlußreiches Material zu einem Gesetz vorhanden ist. Der Zugang zu den Akten ist aufgrund eines guten, nach Gesetzesmaterien gegliederten Verzeichnisses nicht schwer. Es wurde daher im Kommentar darauf verzichtet, bei den einzelnen Gesetzen anzugeben, daß und wie das dazugehörige Material im Parlamentsarchiv gefunden werden kann.